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La trampa de la Coparticipación ¿Federal?

Buenos Aires, ago 23 (ANP)- El reclamo de los gobernadores que se consideran perjudicados por la rebaja a 0% de la alícuota del IVA a trece productos de la canasta básica alimentaria podría dejar en evidencia uno de los problemas que impiden hace décadas abordar una política impositiva mediamente decente.

Ese problema es el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos y el “podría” revela a su vez la incompetencia de una dirigencia política y sectorial que desde hace más de medio siglo no hizo más que especializarse en eludir la atención de una cuestión crucial: en números gruesos, las provincias recaudan solamente uno de cada cuatro pesos que gastan, sin ningún incentivo para mejorar la ecuación.

Cualquier observador de esa realidad se daría cuenta de que ese desfase entre el derecho a gastar y la obligación de recaudar no puede extenderse en el tiempo sin generar inconvenientes fiscales de alcances gravísimos. En la Argentina, con matices, esa situación está por cumplir 85 años. Y en ese período, las discusiones entre la Nación y las provincias por la distribución de los recursos tributarios se reitera como el mito del eterno retorno, en el que siempre se simula partir de cero.

En esta ocasión, la piedra del escándalo fue, como ya se planteó, la decisión del Gobierno nacional de reducir a cero la alícuota del IVA de una serie de alimentos. La eficacia de la medida puede ser discutible, pero ya había sido solicitada en varias ocasiones por dirigentes políticos, sociales y sindicales como una forma de paliar la situación económica de los sectores más necesitados de la población.

La protesta de los mandatarios provinciales no desconoce el propósito de favorecer a los carenciados, pero plantea que la otra cara de la medida es un menor ingreso de recursos a las provincias.

Ese tironeo entre la Nación y las provincias no es nuevo y tampoco será el último. Ocurre, por ejemplo, cada vez que se intenta abordar una suba del Mínimo no Imponible de Ganancias. Si con el IVA el conflicto de las provincias es con los consumidores, en este caso es con los trabajadores en relación de dependencia, ya que lo que favorece a unos perjudica a otros. Y también pudo presenciarse en las discusiones que en 2016 terminaron con el “Acuerdo por el Nuevo Federalismo” (¿?) que desembocó en el reintegro gradual de los 15 puntos de la masa coparticipable que durante un cuarto de siglo se destino al financiamiento del sistema previsional. Sorprendió el despertar de un sano sentimiento federal de aquellos que en 25 años no habían dicho una palabra, pero esa es harina de otro costal. El punto que une este reclamo con los dos anteriores es la tensión entre los estados provinciales y los jubilados, en la que como con IVA y Ganancias, el beneficio de unos es a costa del perjuicio de otros.

Esa tensión entre la Nación, las provincias y un tercero (consumidores, empleados en relación de dependencia o jubilados, según el caso) está en el corazón mismo del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. La política impositiva, el diseño de la estructura tributaria y la recaudación está en cabeza del Estado nacional. Pero lo obtenido de esa recaudación debe ser distribuido entre ese Estado nacional y los 24 distritos subnacionales. En tiempos de bonanza y aumento de los ingresos, el problema de base queda en su segundo plano, en la medida que todos ganan a costa de un crecimiento de la torta a repartir. Pero en épocas de vacas flacas, o bien cuando se pretende abordar una rebaja o eliminación de impuestos, los conflictos dominan la escena.

Si se analizan estas discusiones a la luz de la campaña electoral se volverá a cometer el mismo error de siempre. El problema no es si a las provincias se les da mucho o poco en cada reparto de los recursos tributarios sino la distribución en sí misma.

El federalismo puede ser objeto de varias interpretaciones y abordado con diferentes modalidades en todo tiempo y lugar. Pero el grado cero de cualquier régimen federal en el planeta es el de reconocer a cada estado o provincia el derecho (y su contracara inseparable, la obligación) de establecer sus propios impuestos y llevar a cabo la tarea de recaudarlos. En la Argentina, desde 1935 rige un extraño consenso en el que todos parecen estar convencidos de que el federalismo consiste en distribuir los recursos indispensables para la subsistencia de las provincias desde la esquina de Rivadavia y 25 de Mayo a todos los rincones del país.

Un análisis despojado de cualquier parcialidad indicaría que esa tarea que se realiza automáticamente todos los días, la de girar fondos desde la casa matriz del Banco Nación a casa punto de la República, es el colmo del unitarismo. Pero a ese régimen eminentemente centralista se le ha dado la denominación de “Coparticipación Federal de Impuestos” y, al parecer, todos los participantes del drama están convencidos de que el adjetivo “federal” es el apropiado. Así salen las cosas.

Es una distribución de la recaudación de impuestos, pero sus efectos son indiscutiblemente políticos. Genera una evidente relación de dependencia de las administraciones provinciales al poder central. Pero es una dependencia cómoda: las provincias sólo tienen que esperar que lleguen puntual y diariamente los fondos de Coparticipación, sin tener que realizar el ingrato trámite de recaudar impuestos a contribuyentes que, además, cada dos años son votantes. Se podrá argumentar que esa descripción es parcial, porque las provincias también recaudan sus propios impuestos. Pero con las excepciones de la ciudad y la provincia de Buenos Aires, en todos los demás casos la proporción de recaudación de impuestos provinciales es minoritaria, al extremo de no llegar al 10% en provincias como Formosa. Para decirlo en otras palabras: Nueve de cada diez pesos que sostienen hace 24 años al mismo gobernador provienen del Estado nacional.

Asimismo, ese régimen es una fuente inagotable de reclamos, en la medida que nadie puede saber a ciencia cierta cuál debe ser la distribución “justa y equitativa” de los recursos. Con sus reformas, la ley 23.548 de Coparticipación data de enero de 1988. ¿Acaso desde entonces hasta hoy los 24 distritos evolucionaron económica y demográficamente de manera uniforme? ¿Los criterios distributivos (a cada cual según su necesidad) son más o menos importantes que los devolutivos (a cada cual según su capacidad)?

Esas preguntas no son ociosas. Por el contrario, dominan el debate sobre el reparto de los recursos de las últimas décadas en un enfrentamiento entre la provincia de Buenos Aires y el resto. El Fondo del Conurbano en 1992, su modificación en favor de las demás provincias en 1995 y una nueva forma de reparto en el Consenso Fiscal de 2017 son tres momentos decisivos de esa discusión. Una discusión que pasa por el eterno reclamo bonaerense por sentirse discriminados en la distribución, por entender que el principal distrito del país recibe la mitad de los recursos que genera.

La obvia contracara es que algunas provincias reciben el doble o más de lo que aportan, una distribución desigual que podría defenderse en pos de alcanzar un equilibrio regional… si no fuera que ese régimen ya lleva más de ocho décadas y en todo ese tiempo no dio la mínima señal de acercarse a una solución del problema. Quien tenga dudas de ello, no tiene más que comparar las realidades socioeconómicas de Buenos Aires y de Formosa.

La Coparticipación es motivo de reclamos y discusiones de manera permanente y los ejemplos señalados son apenas una muestra. Sin embargo, las protestas de los gobernadores no apuntan al meollo de la cuestión. En el reciente encuentro del Consejo Federal de Inversiones, nadie pidió recuperar la facultad de recaudar impuestos y de esa manera reforzar la autonomía fiscal y financiera y, en definitiva, el federalismo. Tampoco lo piden desde el Palacio de Hacienda ni desde la Casa Rosada, que más allá de sus circunstanciales ocupantes en los 85 años transcurridos se han valido permanentemente del látigo y el terrón de azúcar que implica tener la potestad de repartir el dinero.

Todo se circunscribe a un tironeo cuantitativo en el que los 25 participantes pugnan por la imposible tarea de que todas las porciones de la torta aumenten su tamaño sin reducir el tamaño de otras. Pero nadie propone como solución salir de la trampa, es decir terminar con un régimen que establece un prorrateo de recursos fiscales en el que 24 actores reciben lo que otro recauda.

La recuperación por parte de las provincias de su facultad original de fijar sus impuestos y financiarse con su recaudación podría ser el inicio de la solución a la sucesión de conflictos entre la Nación, las provincias, los trabajadores y los consumidores. De lo contrario, los intentos por reducir la carga impositiva serán efímeros y darán lugar a permanentes reclamos cruzados.

No es otra cosa lo que está ocurriendo en estos días. Y no será otra cosa lo que volverá a suceder cada vez que se proponga subir el mínimo no imponible de Ganancias o reducir la alícuota del IVA a cualquier bien o servicio.

 

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